PROJET DE LOI
RELATIF À LA DIFFÉRENCIATION, LA DÉCENTRALISATION, LA DÉCONCENTRATION ET PORTANT DIVERSES MESURES DE SIMPLIFICATION DE L'ACTION PUBLIQUE LOCALE
NOR : TERB2105196L/Bleue-1
12 mai 2021
Article 62 : Clarifier le régime de protection des alignements d'arbres
1. ÉTAT DES LIEUX
1.1. CADRE GÉNÉRAL
Actuellement, le régime juridique de protection des allées et alignements d'arbres qui bordent les voies de communication est prévu à l'article L. 350-3 du code de l'environnement, issu des dispositions de l'article 172 de la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.
L'article L. 350-3 du code de l'environnement, dans sa rédaction actuelle, pose le principe de la protection des allées d'arbres et alignements d'arbres qui bordent les voies de communication et prévoit que le fait d'abattre, de porter atteinte à l'arbre, de compromettre la conservation ou de modifier radicalement l'aspect d'un ou de plusieurs arbres d'une allée ou d'un alignement d'arbres est interdit220(*), sauf lorsqu'il est démontré que l'état sanitaire ou mécanique des arbres présente un danger pour la sécurité des personnes et des biens ou un danger sanitaire pour les autres arbres ou bien lorsque l'esthétique de la composition ne peut plus être assurée et que la préservation de la biodiversité peut être obtenue par d'autres mesures.
L'article prévoit également que des dérogations peuvent être accordées par l'autorité administrative compétente pour les besoins de projets de construction, l'autorité administrative compétente n'étant pas précisée dans les textes. A cet égard, il convient de noter qu'il est de jurisprudence constante que ces arbres constituent une dépendance ou un accessoire de la voie publique et appartiennent au domaine public routier (CE, 28 juillet 1999, n°194385 ; CAA de Lyon, 18 novembre 1999, n° 96LY20384 ; CAA de Bordeaux, 20 décembre 2007, 05BX00736).
L'article L. 350-3 dans sa rédaction actuelle précise enfin que l'abattage ou l'atteinte à un arbre doit donner lieu à des mesures compensatoires comprenant un volet en nature (plantations) et un volet financier destiné à assurer l'entretien ultérieur.
Le régime de protection des allées et alignements d'arbres tel que prévu par l'article L. 350-3 du code de l'environnement comporte des ambiguïtés rédactionnelles et pose des difficultés d'application. Cette situation conduit à des incertitudes juridiques donnant lieu à des recours contentieux, ralentissant inutilement les délais de réalisation des infrastructures routières faute d'un régime clair et précis, comme l'illustre l'ordonnance du 20 septembre 2018 du juge des référés du tribunal administratif de Strasbourg (n°1805601) qui a suspendu une décision du préfet au titre de doute sérieux sur la compétence de l'auteur de l'acte. Aujourd'hui, l'ensemble des acteurs souligne la nécessité de clarifier le régime applicable et par là même de sécuriser les porteurs de projets.
En effet, l'article L. 350-3, dans sa rédaction actuelle, manque de précision dans les champs réglementés et il ne désigne pas explicitement l'autorité administrative compétente en charge de délivrer des dérogations permettant des abattages d'arbres pour les besoins de projets de construction (même si la fiche de présentation de cet article, diffusée en novembre 2017 par le ministère chargé de l'environnement désignait le gestionnaire des voies de communication concernée comme « l'autorité administrative compétente » ; ainsi, pour illustration, le président du conseil départemental pourrait être considéré comme compétent pour accorder des dérogations sur les allées et alignements d'arbres bordant les routes départementales et le maire pour les routes communales). Il contient des contradictions sur les procédures nécessaires pour pouvoir porter atteinte aux alignements protégés (existence dans certains cas d'exceptions au principe de protection et, pour les projets de construction, nécessité d'une dérogation accordée par l'autorité administrative). Il ne précise pas non plus les mesures compensatoires attendues en cas d'abattage d'arbres ni la notion de voie de communication.
1.2. CADRE CONSTITUTIONNEL
Confier au préfet le soin de délivrer des autorisations pour permettre à un propriétaire ou un gestionnaire d'alignement ou d'allée d'arbres de procéder à son abattage porte une atteinte au droit de propriété qui, pour être constitutionnelle, doit être proportionnée à l'objectif recherché. La limitation du droit de propriété est en effet constitutionnellement possible si elle repose sur un objectif d'intérêt général et si elle est proportionnée à cet objectif.
En effet, la propriété figure au nombre des droits de l'Homme consacrés par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789. Si la protection des alignements d'arbres n'a pas pour effet de déposséder le propriétaire des arbres, force est de constater qu'elle constitue une limite à l'exercice de son droit de propriété.
Or, le Conseil Constitutionnel considère qu'en l'absence de privation du droit de propriété, il résulte néanmoins de l'article 2 de la Déclaration de 1789 que les limites apportées à son exercice doivent être justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi (2010-60 QPC, 12 novembre 2010, Cons. 3, Journal officiel du 13 novembre 2010, Rec. p. 321).
En l'espèce, il ressort bien des débats parlementaires lors de l'examen de l'adoption de cet article dans le cadre de la loi du 8 août 2016 précitée et du premier alinéa de l'article L. 350-3 du code de l'environnement, qui dispose que « Les allées d'arbres et alignements d'arbres qui bordent les voies de communication constituent un patrimoine culturel et une source d'aménités, en plus de leur rôle pour la préservation de la biodiversité et, à ce titre, font l'objet d'une protection spécifique. Ils sont protégés, appelant ainsi une conservation, à savoir leur maintien et leur renouvellement, et une mise en valeur spécifiques », que le régime de protection des alignements d'arbres mis en place par cet article est bien justifié par un motif d'intérêt général. Les restrictions au droit de propriété qu'il institue apparaissent proportionnées à l'objectif poursuivi, puisqu'elles peuvent être levées sur autorisation spéciale pour des raisons sanitaires, de sécurité, tenant à l'esthétique de la composition ou pour les besoins de projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements.
2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS
2.1. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER
Seule une loi peut permettre de modifier le régime de protection des allées et alignements d'arbres qui bordent les voies de communication, dont les grands principes sont actuellement prévus à l'article L. 350-3 du code de l'environnement.
En outre, pour maintenir la cohérence d'un permis unique environnemental au travers de la procédure d'autorisation environnementale prévue par l'article L. 181-1 du code de l'environnement, il est prévu que l'autorisation spéciale de porter atteinte aux allées et alignements d'arbres puisse être délivrée à l'occasion de cette procédure, dès lors que l'aménagement à réaliser requiert une autorisation environnementale.
2.2. OBJECTIFS POURSUIVIS
La présente mesure vise à améliorer le dispositif juridique existant ; elle n'allège pas le niveau de protection attaché aux allées et alignements d'arbres qui bordent les voies de communication tel que voulu par les parlementaires lors de son instauration par la loi du 8 août 2016 précitée.
Elle prévoit en parallèle une simplification procédurale pour le porteur de projet qui doit obtenir une autorisation environnementale pour la réalisation de son aménagement. Cette procédure pourra également permettre de délivrer l'autorisation spéciale requise par l'article L. 350-3 du code de l'environnement, au travers de l'arrêté préfectoral portant autorisation environnementale.
3. DISPOSITIF RETENU
Afin d'améliorer la protection des allées et alignements d'arbres qui font partie du patrimoine naturel et culturel, la présente mesure désigne le préfet de département comme l'autorité administrative compétente qui se prononcera à l'avenir sur les atteintes éventuelles auxdits arbres, ce qui impliquera que le préfet se prononce sur les cas où les alignements d'arbres bordent les routes des collectivités territoriales.
Il clarifie la procédure en ne retenant qu'une autorisation spéciale et en précisant que les mesures compensatoires doivent être proposées par le pétitionnaire. Il remplace enfin la notion de « voie de communication » par celle de « voie ouverte à la circulation publique » déjà utilisée par le code de l'environnement pour la publicité (L. 581-2 et R. 581-1). Si, au regard des débats parlementaires lors de la loi du 8 août 2016, l'idée initiale était de protéger les allées et alignements d'arbres qui bordent les routes, cette notion de "voie ouverte à la circulation publique" est toutefois plus large que les seules routes puisqu'elle peut aussi concerner des allées et alignements d'arbres bordant des voies navigables ou des voies privées ouvertes à la circulation. Le champ de la loi n'est pour autant pas modifié. Toutefois, cette mesure peut avoir pour conséquence de soumettre à autorisation du préfet l'abattage d'arbres situés sur le domaine privé d'une personne privée. Se posera ainsi la justification apportée à la restriction du droit de propriété pour ces propriétaires même si cette restriction du droit de propriété peut être justifiée par un intérêt général. Ainsi, dans une décision de 2011, le Conseil d'État a considéré que l'article L. 130-1 du code de l'urbanisme (qui prévoit également une autorisation préalable) apporte effectivement des restrictions à l'exercice du droit de propriété, tout en jugeant qu'elles étaient justifiées par l'intérêt général qui s'attache à la préservation des espaces boisés et étaient proportionnées à l'objectif poursuivi (CE, 17 février 2011, n° 344445, publié au Recueil Lebon).
Ces clarifications sont de nature à renforcer, sous l'égide d'une autorité unique, l'effectivité du régime de protection de ces allées et alignements d'arbres tout en permettant d'obtenir des autorisations lorsque des abattages sont nécessaires, dans des conditions objectivées et donc de nature à réduire les contentieux. En effet, la demande d'autorisation spéciale comprend l'exposé des mesures de compensation des atteintes portées aux alignements et allées d'arbres que le pétitionnaire s'engage à mettre en oeuvre. Le préfet de département apprécie le caractère suffisant de ces mesures avant de délivrer l'autorisation. En cas de danger imminent pour la sécurité des personnes, la demande d'autorisation spéciale n'est pas requise, sous réserve d'en informer sans délai le préfet et de lui présenter pour approbation les mesures de compensation.
Les modalités prévues s'inspirent des régimes de protection prévus au livre III du code de l'environnement qui nécessite une autorisation spéciale de travaux délivrée par le représentant de l'État dans le département.
Ces modifications répondent aux échanges parlementaires en 2016 devant une situation d'atteinte trop forte aux alignements d'arbres par des gestionnaires de voiries.
Il est enfin précisé que les dérogations accordées pour les besoins de projets de construction correspondent aux projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements.
4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES
4.1. IMPACTS JURIDIQUES
La présente mesure modifie l'article L. 350-3 du code de l'environnement et sécurise les projets d'infrastructures.
L'autorisation sera délivrée par le préfet de département selon des modalités qui pourront être prévues par décret.
Le champ des autorisations couvertes par l'autorisation environnementale est complété pour pouvoir délivrer également l'autorisation spéciale requise par l'article L. 350-3 du code de l'environnement.
4.2. IMPACTS SUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
La présente mesure, en désignant le préfet de département comme autorité compétente pour délivrer l'autorisation, a pour conséquence de limiter très fortement les cas dans lesquels cette autorité compétente se retrouve à la fois juge et partie dans la mesure où, par exemple, elle serait en tant que gestionnaire de voirie à l'origine des projets d'aménagements, de travaux ou d'ouvrages justifiant d'obtenir ces autorisations. En effet, la grande majorité des routes sont désormais la propriété des collectivités territoriales et non de l'Etat. Cette mesure permet aux collectivités territoriales de solliciter le préfet de département pour être autorisées à procéder à des abattages d'arbres bordant leurs voies dans le cadre des dispositions de l'article L. 350-3 du code de l'environnement. Si cela peut en première lecture restreindre la capacité de décision des collectivités territoriales qui résulte du régime juridique actuel et entrainer un allongement des délais liés à la nécessité de solliciter une demande d'autorisation auprès du préfet, cette mesure permet en réalité, en limitant les contentieux actuellement induits par les ambiguïtés rédactionnelles de l'article L. 350-3, de réduire les délais en évitant que les autorisations soient attaquées en justice par la voie du référé.
4.3. IMPACTS SUR LES SERVICES ADMINISTRATIFS
Les demandes d'autorisation seront instruites par les services déconcentrés du ministère de la Transition écologique.
4.4. IMPACTS ENVIRONNEMENTAUX
La présente mesure permet d'assurer la bonne mise en oeuvre de l'article L. 350-3 du code de l'environnement en limitant les contentieux du fait de l'imprécision de la loi. Il permet également au préfet de département d'apprécier le caractère suffisant des mesures compensatoires à mettre en oeuvre.
5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION
5.1. CONSULTATIONS MENÉES
En application de l'article L. 1212-2 du CGCT, la disposition envisagée a été soumise au Conseil national d'évaluation des normes.
5.2. MODALITÉS D'APPLICATION 5.2.1. Application dans le temps
La mesure envisagée s'appliquera à compter du premier jour du deuxième mois après la promulgation de la loi au Journal officiel de la République française.
5.2.2. Application dans l'espace
Cette mesure s'applique à l'ensemble du territoire de la République.
5.2.3. Textes d'application
Cette mesure pourra nécessiter un décret simple afin de préciser les modalités d'application du dispositif.